Mensagens-chave:
• Decisão em políticas públicas é, em última instância, uma decisão governamental;
• O governo dispõe de uma série de instrumentos no desenho político com a intenção de provocar ações e atitudes da sociedade, seja para resolver problemas públicos ou alcançar objetivos de política;
• Taxas, subsídios, leis e regulações, empréstimos, transferências, provisão direta de serviços, impostos são exemplos desses instrumentos;
• A definição dos instrumentos da política envolve diferentes modelos de tomada de decisão, cada um com suas próprias características. Compreender esses modelos é uma forma de organizar o pensamento e as estratégias de atuação;
• Embora a decisão final de uma política pública esteja a cargo do governo, a sociedade também pode participar deste processo. A participação social no SUS (Lei nº 8.142/90) é um exemplo bastante relevante dessa influência;
• A existência de canais de participação não indica que todas as vozes serão ouvidas. Quanto mais munidos de evidências, mais organizados institucionalmente e com maior capacidade de mobilizar e dialogar, melhores estarão os atores para apoiar a solução de problemas.
Neste terceiro artigo da série sobre o trabalho de advocacy no ciclo político, vamos falar de um momento crucial para as políticas: o processo de tomada de decisão.
Os instrumentos do desenho e decisão em política
Quando falamos de decisão sobre uma política pública, em última instância estamos falando sobre uma decisão governamental. O governo é o ente responsável pela decisão final a respeito do que será feito para solucionar um problema ou alcançar um objetivo. E é ele que dispõe de uma série de mecanismos, ou instrumentos, no desenho político com a intenção de provocar as pessoas a fazerem algo, abster-se de determinados comportamentos ou continuar fazendo coisas que de outra forma não fariam, com o intuito de resolver problemas públicos ou alcançar objetivos de política.
Estes instrumentos podem ser categorizados em suas dimensões econômicas, legais, informacionais, sociais e políticas, cujos exemplos práticos são as taxas, subsídios, leis e regulações, empréstimos, transferências, provisão direta de serviços, impostos, entre outros. E todos sofrem alto grau de controle do governo. Sociedades contemporâneas tendem a ser mais resistentes ao poder direto do governo do que no passado e, neste sentido, instrumentos menos coercitivos tendem a ser mais aceitáveis, segundo Peters (2015).
Nos últimos anos, instrumentos que se valem de informações, ideias e de uma dimensão psicológica ou comportamental têm se tornado mais comuns em políticas públicas. O livro Nudge, do economista ganhador do Prêmio Nobel 2017, Richard Thaler, em parceria com Cass R. Sunstein (professor e fundador do Programa de Economia Comportamental e Política Pública de Harvard), trata justamente desta questão: a dimensão comportamental como definidora das escolhas dos indivíduos. A ideia básica do nudge é promover incentivos (ou desincentivos) sutis, sem interferências óbvias do governo, que
levem as pessoas a tomarem boas decisões. O ponto central é encorajar a adoção de determinados comportamentos por meio de incentivos, e não de imposições.
Apesar da maior ou menor relevância de tipos de instrumentos em dado contexto social e histórico, o entendimento de como os instrumentos políticos são selecionados envolve a compreensão:
• De um conjunto de fatores de ordem social e individual;
• Da função das instituições na seleção dos instrumentos (por exemplo, agências reguladoras tendem a adotar instrumentos legais);
• Das informações (incluindo ideias de grupos profissionais ou outros especialistas com clareza e evidências sobre opções viáveis para solução dos problemas);
• De interesses econômicos (disponibilidade de recursos) e políticos (a viabilidade política para adoção de um ou outro instrumento, em muito ditada pela pressão social, de acordo com alguns autores).
A literatura aponta que estes fatores precisam ser analisados em conjunto, pois não há uma resposta clara sobre qual é o melhor instrumento a ser utilizado. Mas vale destacar que interesses comuns a respeito de determinado critério favorecem a formação de coalizões entre grupos da sociedade.
Modelos de tomada de decisão
A definição dos instrumentos da política envolve diferentes modelos de tomada de decisão. É importante aqui ressaltar que a decisão pode corresponder tanto ao ato de agir sobre determinado assunto quanto à inação. Todos estes constituem produtos da política. As decisões podem ser agrupadas sob os seguintes modelos:
• Modelo de decisão racional: supõe que as pessoas são racionais em suas escolhas, e utilizam as melhores informações tanto sobre o problema quanto sobre as soluções. O objetivo final é maximizar o ganho social, ao se analisar as diversas opções disponíveis para solução dos problemas. Críticos apontam que esse modelo é inviável porque as pessoas não dispõem de todas as informações sobre um determinado problema ou solução, há interesses envolvidos nas escolhas e diferentes percepções acerca de todas as questões. Apesar disso, a utilização de evidências e desenvolvimento de sistemas de informação são ferramentas válidas e necessárias para tornar a decisão o mais racional possível.
• Modelo de racionalidade limitada (ou incrementalismo): reconhece os limites e a disponibilidade de recursos que as pessoas têm em mãos para processar a informação. Neste caso, as pessoas se comportariam de forma racional até um determinado limite, mesmo que haja um esforço para superação desses limites, que podem ser dados pela disponibilidade de tempo, capacidade de compreender e processar a informação, ou de reconhecer todas as características ou padrões do problema.
• Modelo da lata de lixo (garbage can): assume que organizações não são perfeitas e operam em um estado de anarquia (ou seja, sem regras rígidas), em que as preferências e o processos não são tão claros e existe um certo grau de autonomia nas decisões. Além disso, não há uma ligação clara entre problemas e soluções e as decisões estão desconectadas de ambos; eles simplesmente coexistem no mesmo espaço (daí o nome modelo da “lata de lixo”, onde tudo se mistura). Nesta abordagem, é como se existissem pessoas com soluções aguardando um problema em que possam utilizá-las, e problemas à espera de soluções. A função de participantes na sociedade é muito importante, pois são eles que vão encontrar o melhor momento de colocar os problemas na mesa ou as soluções de que dispõem. Existem oportunidades de decisão quando os três elementos se conectam, como quando ocorre uma eleição, uma crise, entre outros (neste sentido, este modelo tem sua semelhança com o modelo de Kingdon da formação da agenda, discutido no Artigo 1 desta série).
Existem outros modelos, como o da burocracia política ou da política governamental baseada em conflitos, mas o ponto central aqui é aplicação prática. A compreensão desses modelos nos ajuda a ver a realidade como um observador externo, e entender as motivações e o processo de tomada de decisão em diferentes contextos. Ou seja, é uma forma de organizar o pensamento e as estratégias de atuação para as questões que são pertinentes a cada um, e ao interesse coletivo.
A influência de grupos da sociedade na tomada de decisão
Embora a decisão final de uma política pública esteja a cargo do governo, a sociedade também pode participar deste processo. A participação social pode ser vista como uma percepção do que é desejável na sociedade, o que as pessoas querem e valorizam e, ao mesmo tempo, favorece a democratização, descentralização, e desmistificação do processo da política pública.
Na saúde, por exemplo, a participação social estabelecida pela Lei nº 8.142/90 corresponde a um dos princípios organizativos que regem o Sistema Único de Saúde (SUS), a partir da criação de Conselhos de Saúde e Conferências de Saúde, e colegiados de gestão nos serviços de saúde. Eles podem ser vistos como uma forma de inserir ou delegar parte das decisões públicas à sociedade. Além desses dois canais formais de participação no SUS, a população também pode apoiar a decisão em saúde ou em outras áreas por meio das audiências e consultas públicas. O quadro abaixo mostra esses principais canais de participação e exemplos de como atuar nesses espaços, no contexto da saúde.
Porém, a existência desses canais de participação não indica que todas as vozes serão ouvidas. Se pensarmos em características de todos os modelos de decisão apresentados, podemos ver que quanto mais munidos de evidências (modelo de decisão racional), melhores estarão os atores para apoiar a solução de problemas. Entretanto a mobilização, capacidade de articulação e credibilidade das instituições são aliados importantes para conseguir maior persuasão, pois a abordagem argumentativa (resultado de experiências, vivências, percepções e visões) é uma aliada da abordagem racional, mais técnica. Buse et al (2012), por exemplo, propõem uma forma de avaliar os grupos de interesse da
sociedade a partir da sua capacidade de influenciar políticas, como pode ser visto na figura abaixo.
Sob esta lógica aqueles com menor poder de tomada de decisão correspondem aos grupos ou atores mais combativos, e movimentos sem organização institucional formalizada. Por outro lado, aqueles com maior capacidade de dialogar (mesmo estando em situação de oposição), e com maior organização institucional, têm maiores chances de influenciar as decisões. Muitas vezes esses grupos são convidados para os debates e participam de comissões.
Um exemplo interessante de mudança na estratégia de influência política corresponde à atuação do Greenpeace. Inicialmente a organização tinha uma atuação mais combativa (quem não se lembra dos barcos do Greenpeace à frente de grandes navios caçadores de baleias?), com favorecimento de atuação direta como forma de chamar atenção para as questões que defendem. Nos últimos anos, entretanto, a organização tem adotado uma estratégia de advocacy com base em evidências, inclusive com apoio financeiro ao desenvolvimento de pesquisas e maior comunicação com o governo. O Greenpeace
corresponde a um caso documentado na literatura como o que Buse et al (2012) chamam de “grupo limítrofe”. Isto significa que apesar dessa mudança na estratégia, eles não podem ser considerados totais influenciadores diretos, por ainda terem atuação mais combativa em algumas situações, situando-se, então, entre o outsider e o insider.
No próximo artigo da série nosso foco será na implementação da política, que corresponde ao processo de transformar a política em uma prática ou ação.
Bibliografia sugerida:
Birkland, T.A. An introduction to the policy process: theories, concepts, and models of public policy making. 3rd ed, 2011.
Buse, K.; Mays, N.; Walt, G. Making Health Policy. Second edition, Open University Press, 2012.
Fischer, F.; Miller, G.; Sidney, M.S (editors). Handbook of Public Policy Analysis: theory, politics and methods. CRC Press, 2007.
Peters, B.G. (2015). Advanced introduction to public policy. Cheltenham: Edward Elgar. 2015.
